近几年来，农发行镇江市分行始终秉承“建设新农村银行”的办行宗旨，坚持以服务“三农”为己任，准确把握中央“三农”政策，积极发挥政策性银行优势，不断深化银政协作互动，持续加大对全市“三农”，尤其是农业农村基础设施领域支持力度，鼎力助推全市新农村建设进程。几年来，全行累计支持农业农村基础设施建设项目22个，发放项目贷款50多亿元，覆盖了全辖7个市（区），涵盖了农村路网、水网、土地收储整治、农民集中居住、农田改造、农村水利设施建设和水环境治理等诸多项目，对改善全市农业生产条件、提高农业生产能力、加快城乡发展一体化起到了积极作用。截至2013年2月末，全行贷款余额104亿元，其中专项用于农村基础设施建设贷款为35亿元，占全行贷款余额的34%。通过对近年来农发行镇江市分行支持新农村建设实践情况进行调研，笔者认为农业农村基础设施建设资金缺口大，需要农发行的广泛介入和致力服务，但农发行服务新农村建设也需要相关政策的配套完善。

一、信贷支持农业农村基础设施建设情况

（一）以农民集中居住为载体，大力推进“三新”建设。几年来，镇江市分行紧扣镇江市新市镇、新社区、新园区“三新”建设规划，着力找准信贷投放切入点，积极介入农民集中居住等新农村建设项目，助推城乡一体化发展。2009年，镇江市分行在全省率先支持了丹阳市“界牌镇新农村建设农民集中居住区及土地整理”项目，累计投放中长期贷款3亿元，支持界牌镇政府组织实施农户搬迁885户，整治复垦土地2000多亩，湖泊河道清淤100多万立方米，新建灌溉水渠1.6万米。该项目贷款的发放，缓解了新农村建设的巨大资金需求，起到了雪中送炭作用。通过项目实施，新增工业建设类用地1200余亩，实现了土地集约化利用，解决了经济发展中的土地瓶颈问题，促进了全镇经济结构调整和经济持续快速发展。同时改善了农村居住环境和社会保障水平，实现了“农民向社区集中、工业向园区集中、农业向规模集中、土地向整体集中”，吸引工商企业4000多家，安排就业人员1.6万人，全民创业率达85%，农民收入更加稳定和提高，为全市新农村建设起到了示范带头作用。该项目引起了新华社、省政府、省人大等部门的极大关注，得到了省、市领导和上级行的充分肯定，也为该行支持农民集中居住项目建设积累了宝贵经验。

随着全市新农村建设的推进，镇江市分行制定了“全面介入，有益探索，重点突破”的信贷支持思路，对全市农民集中居住项目展开拉网式调查营销，加大信贷支持力度。近三年来，镇江市分行共支持农民集中居住项目5个，累计投放贷款14.7亿元，共规划整治各类土地5428.8亩，拆迁安置农村住户10260户。新农村建设项目的支持范围涵盖了全市5个县级辖区，改善了农村居住环境，有力地促进了城乡统筹协调发展。

（二）以土地整治为抓手，大力推进土地集约化利用。2009年，镇江市委市政府确定了“加快转型升级，实现强市富民”的战略目标，规划了全力加速产业发展、城乡发展和生态建设等五个现代化进程的宏伟蓝图，引人注目的镇江新区万顷良田建设项目开始立项建设。镇江市分行按照政府发展规划和资金需求，及时与国开行磋商，共同组织8亿元银团贷款，支持该项目建设。2010年初，该行及时投放银团贷款4亿元，支持新区政府搬迁农户2800余户，改造复垦农田1.7万亩，新增建设用地2000多亩。该项目的支持，不仅开辟了全省农发行系统办理银团贷款业务的先河，为信贷支持土地整治类项目探索了一条新路，而且进一步优化了城乡农业和建设用地布局，提高了土地使用效率和集约化程度，改善了农业生产、农民生活条件以及农村生态环境。该项目被国家国土资源部列为标杆项目。在此基础上，该行进一步扩大土地整治项目支持范围，相继支持了镇江新区、句容市、扬中市、京口区和润州区5个农村土地整治类项目，累计贷款额度14亿元，共整治土地近2000亩，大大提高了土地的利用价值，加快了集中开发，改善了居住条件，增强了产业发展的集聚效应，助推了产业升级和加快发展。

（三）以中央1号文件为指针，鼎力支持农村水利建设。2011年，中央1号文件把农田水利建设摆上了突出位置。作为农业政策性银行，紧扣中央1号文件精神，将政府主导、关切百姓生活的供水、水环境治理等民生工程作为履行新阶段职能的着力点，贴近主题，加大信贷支持力度。两年多来，累计发放贷款17亿元，先后支持了句容市“赤山湖水环境整治项目”、扬中市“农村水网改造项目”、丹徒区“谷阳湖水环境整治项目”和丹阳市“通胜地区泄洪通道整治”等项目，累计挖方清淤1600多万立方米、加固护坡195公里、建设防洪水闸泵站165座、铺设各类管网1000多公里，大大改善了项目区水资源环境，提高了防洪排涝能力，有效解决了30多万亩农田灌溉和30多万农民的安全饮水问题。大为改善了水资源环境，净化了区域水质，提高了防洪涝能力和农田灌溉能力，为改善全市农业生产和农村环境起到了积极的促进作用。

从该行涉足农业农村基础设施建设的实践看，政策性金融主要起到了以下几方面作用：一是坚持了政策性银行办行宗旨，有效贯彻落实了中央支农政策的精神要求；二是发挥了政策性金融先导作用，对商业性金融起到了较好的引导作用；三是缓解了各级政府推进新农村建设的资金需求，对社会发展支撑作用明显；四是降低了融资成本，放大了资金投入产出效应，项目建设经济效益明显增加；五是成功地践行了政府主导、实体承贷、财政资金与政策性信贷资金合力支农的运营模式。

二、存在的困难

当前，新农村建设进程强势推进，农业农村基础实施建设资金需求旺盛。农民集中居住、农村基础设施建设，城乡公共服务、现代高效农业、农村环境改善等重要领域均需大量的资金投入。党的十八大报告着重提出了“四化同步”和推动城乡一体化发展的战略。作为专事支农职能的国家政策性银行，经过多年的改革和发展，已积累了较为丰富的支农经验，具备了发挥更大作用的可能和基础。农发行的非逐利性也决定了在支持新农村建设进程可以更好地兼顾经济效益和社会效益，更好地发挥金融支持经济的作用。但现有政策对农发行更好地发挥政策性金融支农作用还有诸多制约：一是政策定位模糊削弱了农发行职能的发挥。主要表现在支农范围界限不够清晰，发展方向在政策性和商业性之间彷徨，在逐利和非逐利之间摇摆。二是政策配套措施不健全制约了农发行职能的履行。主要表现在政策扶持少、风险容忍度低、风险补偿机制不够健全。三是商业性金融的严格监管限制了农发行作用的扩大。主要表现在商业性监管和政策性运转存在不协调性，阻碍农发行的业务发展。四是各级政府的刚性需求和农发行信贷资源的配置影响了农发行的良性循环。主要表现在农发行信贷资源配置少，仅能做到点对点的支持，整体推动面还不够宽；财政性资金的匹配存在不合理性，降低了农发行的筹资能力。五是农村金融服务需求的多样性与政策性金融服务功能单一矛盾难以化解。主要表现在农业经济结构不断优化调整，对资金需求大，在结构上对服务的便捷、多样、创新性要求高，而农发行作为政策性金融机构网点覆盖率低、结算手段少、产品功能滞后等现状，对现阶段不断增强的“保姆式”服务需求，显然难以满足。

三、对策建议

农发行如何更好地服务于农业农村基础设施建设，如何发挥资金回流农业的引导作用，加速推动农业农村基础建设的发展，是农发行履行好现阶段支农职能的重要课题，建议从内外部完善相关配套政策。

（一）改善外部政策环境。一是中央财政对“三农”投入虽年年增长，但中央财政的转移支付增加，主要用于农民的补贴，对农业基础设施投入不够，建议增加相应投入。二是地方政府应加大对农村基础设施的投入，建议从土地出让金中提取一定比例，作为农业基础设施建设基金，可借鉴水利基金的提取办法。三是引导金融机构和投资主体的多元化，建议政府通过决策主导，配套相关优惠政策，吸引多元化主体加大对新农村建设的资金投入，作为金融机构信贷投入的必要补充。四是对农发行的业务监管予以个性化。建议监管部门根据国家政策和农发行业务实际实施业务监管，不搞一刀切，以利于农发行加大对新农村建设的投入力度。五是完善农业政策性融资担保体系。目前土地整治、农田水利建设等新农村建设贷款担保机制和保险机制尚未建立，信贷资金风险补偿机制缺失。建议国家出台政策，鼓励地方政府以财政资金组建担保基金和担保公司，逐步形成以政策性担保机构为主、农业协会担保机构和商业性担保公司为辅的新型农村担保体系，为新农村建设信贷投入提供保障。

（二）完善内部政策配套。一是加快政策性银行立法保障。目前，尚没有一套完整的政策性银行法，农发行作为国家农业政策性银行，建议尽快出台政策性银行法律法规，为政策性银行更好地执行宏观政策、履行政策性职能提供法律保障。二是加大财政扶持力度。农业农村基础设施建设政策性强，社会效益大。但目前国家贷款贴息、农业保险保费补贴、税收优惠和减免等财税政策与信贷政策还不匹配。贴息贷款还没有完全涵盖农业农村基础设施建设项目贷款，对农业基础设施建设保险还没有相应的政策性补贴，对水利建设特定的金融产品和服务还没有得到税收优惠政策。建议根据农发行业务经营实际，建立多元化的风险补偿机制，避免“三农”高投入、高风险、低收益给农发行可能带来的体系外风险。三是加大融资政策扶持力度。中央和各级政府积淀的财政性资金和基金，应存入农发行，或者购买农发行债券，以提高农发行自主筹资能力，减轻对市场和人民银行基础货币发行的压力。四是规范财政资金代理支付。农发行经营范围已包含了此项职能，但从实际操作情况看，仅有粮食直补资金从农发行代理拨付。建议中央涉农资金统一由一个部门管理，自上而下由农发行全额代理拨付，以增强农发行支农主导地位，同时也便于加强统一监管。五是对农发行的经营机制予以合理化。建议针对农发行经营管理实际，制定和完善合理的经营约束机制，促进员工队伍稳定和管理提升，实现可持续发展。

（农发行镇江市分行 居昆）