在当前经济下行压力较大的背景下，棚户区改造不仅是改善民生的重要举措之一，也是拉动投资、促进经济稳定增长的重要抓手。近日，镇江银监分局就如何促进银行机构有效支持棚户区改造开展了专题调研。

    一、基本情况

    据不完全统计，截至2018年3月末，全市有13家银行机构对棚户区改造项目进行授信，涉及项目41个、授信总额271.1亿元；贷款余额100.92亿元，同比增加46.41亿元，近三年呈逐年递增态势。但从2017年行际变化情况看，呈现出政策性银行棚户区贷款高速增长、大型银行棚户区贷款增速放缓的特点。如，农发行镇江市分行2018年3月末棚户区贷款余额23.78亿元，同比增加23.78亿元，占全辖棚户区贷款比重同比上升23.56个百分点；而同期辖内大型银行棚户区贷款比重却下降14.1个百分点。

    二、原因简析

    （一）融资政策变化影响项目贷款投放。新《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）对现行棚户区改造依托政府信用、借助政府融资平台为主的融资模式有一定影响，2015年之后通过融资平台发放棚改贷款的模式因与新《预算法》相悖而将难以为继，而PPP等新融资政策存在政策不匹配、操作难度大等实际困难。据了解，当前部分银行机构倾向采取政府购买服务模式，即地方政府或其主管部门按照政府购买服务相关制度，履行完整、合规、有效的政府采购手续，棚改项目由承接主体实施，政府向承接主体购买基本住房保障服务的模式；承接主体主要依托政府采购资金（即“政府付费”）回收投资成本和获取合理收益，银行向承接主体提供贷款支持。相比传统棚改项目贷款，政府购买服务的主要特点是由基于政府信用转变为基于项目现金流，由政府直接负债转为市场化主体负债。棚户区改造项目涉及前期拆迁、安置等环节，政府购买服务模式可以购买一系列拆迁、安置等财政认可列入预算支出的服务。但随着财金〔2018〕23号文的实施，其间提出的“四大禁区”，即“不得直接或间接为地方政府及其部门提供任何形式的融资”以及“政策性、开发性金融机构应严格按照项目实际而不是政府信用提供融资：……不得通过任何形式违法违规增加地方政府债务负担”等系列要求，棚改融资政策将失去连续性，地方已规划和建设中的棚改工程将受到资金制约，可能会造成资金链断裂，形成“半拉子”工程。

    （二）项目审批、要件办理慢制约项目贷款发放。从上述全市银行机构棚改区项目授信总额271.1亿元而贷款余额仅100.92亿元的统计数据不难看出，实际贷款投放的额度远低于授信总额，导致这一现象产生的主要原因是棚改项目实施中居民拆迁情况复杂、“四证”等要件办理手续较为繁琐、周期较长，而根据我国现行房地产信贷管理政策规定，借款人取得建设项目所需的《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》和《建设工程开工许可证》，是发放棚户区改造等保障性安居工程贷款的前提条件之一。

    （三）严监管背景下的银行信贷管理面临压力。一是信贷准入条件难以达标。棚户区改造中的资金需求高位往往是在改造前期，即拆迁补偿等支出，且时效性要求较高，而实际情况是前期的拆迁补偿资金基本由承建主体垫资，资金往往不能及时、足额到位。二是项目资金混用加大贷后风险管控压力。目前大部分棚户区项目贷款在政府融资平台内运作，信息不对称问题难以有效解决，项目资金混用现象时有发生，同时存在银行贷款资金与财政资金联合构成“资金池”统筹使用等问题，因而银行无法有效监测贷款资金实际使用情况，难以确保项目贷款资金专款专用。而银监发〔2018〕4号文《2018年整治银行业市场乱象工作要点》“违反宏观调控政策”方面明确要求对“不尽职审查和管理，导致用于支持棚户区改造、精准扶贫、乡村振兴战略等民生领域的贷款被侵占或挪用”予以查处，这将进一步约束规范银行经营行为。

    三、政策建议

    （一）兼顾公益性，提升盈利性。建议地方政府在实施项目规划时综合考量，对整个棚户区改造项目所在区域进行整体规划、整体开发，统筹考虑基础设施和公共服务设施建设，统筹建设民生项目、商业项目和产业项目，努力提高项目综合收益，进而有效满足银行机构投融资准入的规范性要求，既能促进银行机构加大投放力度，又可切实推动区域经济社会可持续发展。

    （二）加强沟通配合，提高授信审批质效。由于棚改项目融资涉及资金量大、期限长，审批权限一般在各银行机构总行，这将导致决策链条较长，同时往往银行制度规定棚改项目必须纳入省政府棚改规划，但省分行在贷款申报过程中却又难以及时取得省政府棚改规划项目名单，且棚户区改造项目常因为项目用地、担保手续、项目资本金及拆迁等诸多因素影响会导致无法办理土地出让及抵押手续，无法落实有效抵押。因此，要处理好合规性与时效性的问题，就需要地方政府、承建主体及银行各方加强沟通配合，强化分工协作。建议定期召开棚户区改造项目的金融对接会，积极搭建通报政策、互动信息的平台机制，切实促进银行机构与项目建设方实现融资对接。

    （三）发挥区域特色，创新投融资理念。建议地方政府积极发挥镇江作为国家低碳试点城市的特色优势，把棚户区改造与城市绿色低碳建设有机融合，丰富项目内涵，提升项目品味，围绕绿色金融、低碳城市和美丽乡村等未来发展定位，紧密契合金融监管新形势新要求，创新投融资理念，拓展多维度投融资模式。

（镇江银监分局 刘思吾 潘云浩 卢静）